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大法官釋字第781號:陸海空軍軍官士官退除給與案

【原文轉自:保成學儒】 更新日期: 2020/7/6 下午 06:20:24

司律考試

大法官釋字第781號:陸海空軍軍官士官退除給與案

撰文/郭羿(執業律師、台大法律系、政大法研所)

大法官釋字導覽

事實背景

本件聲請人立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等 38人(下稱聲請人)因行使職權,認中華民國106年8月 9日制定公布之公務人員退休資遣撫卹法(下稱系爭法律)第4條第4款至第6款、第7條第 2項、第18條第2款、第3款、第36條至第39條、第77條第 1 項第3款規定,提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付(下稱公保給付)優惠存款利息(下稱優存利息)、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等,違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則,侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權,於107年6月向本院聲請解釋暨暫時處分。


解釋爭點

公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?


系爭規定

公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款
公務人員退休資遣撫卹法第4條第5款
公務人員退休資遣撫卹法第4條第6款
公務人員退休資遣撫卹法第18條第2款
公務人員退休資遣撫卹法第36條
公務人員退休資遣撫卹法第37條
公務人員退休資遣撫卹法第38條
公務人員退休資遣撫卹法第39條


解釋文

公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,無涉法律不溯及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

同法第67條第1項前段規定:「公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」,與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

同法第77條第1項第3款規定:「退休人員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力。

本件暫時處分之聲請,應予駁回。


解釋理由書

本院斟酌全辯論意旨作成本解釋,理由如下:

壹、公務人員退撫制度之沿革

一、公務人員退撫制度自32年起實施,採確定給付制,財源全部由政府逐年編列預算支應(下稱退撫舊制)。另於49年起就一次退休金、63年起就公保給付實施優惠存款制度(註1)。

二、政府負擔之18%優存利息補貼額度,隨金融市場利率之持續走低而增加。因實際補貼額隨退休公務人員辦理優惠存款之人數與優惠存款本金數額而定,是政府就此部分之補貼金額於101年達最高峰,約198億餘元,至105年時約187億餘元(見附件二)。預估優惠存款制度至144年自然終止。

三、84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定,以退撫新制年資計算之退撫給與之財源籌措方式,由政府編列預算支應之「恩給制」,改為由政府與現職人員按法定比率(65%、35%)共同撥繳費用,設立之退撫基金負責支應之「共同儲金制(共同提撥制)」,並由政府負最後支付保證責任(下稱退撫新制)。就依退撫新制年資計算給付之一次退休金與公保給付,停止適用優惠存款制度。

四、退撫基金提撥費率之設計、預期收益率及實際運作上差距

(一)政府於62年間啟動退撫新制之研議,並於68年提出精算報告指出,退撫基金財務收支平衡規劃之提撥費率(即最適提撥費率)為13.55%(見附件三)。但考量政府與現職公務人員財務負荷能力,建議初期撥繳費用之基準訂於5%至7%間,再逐次調整。最適提撥費率與實際提撥費率間之差距,希藉由退撫基金收益補足。

(二)退撫新制訂定之撥繳費用之基準為8%至12%(84年公務人員退休法第8條第3項參照),另於100年1月1日起提高撥繳費用之基準上限為15%(100年公務人員退休法第14條第4項參照)。一開始實際提撥費率為8%,於91年、93年、94年及95年依序調整為8.8%、9.8%、10.8%及12%,其後未再調整。依公務人員退休撫卹基金管理委員會(下稱退撫基金管理委員會)分別以88年6月底及以91年、94年、97年、100年、103年之年底為精算評價日之第1次至第6次精算報告,公務人員之最適提撥費率依序為15.5%、26.4%、31.1%、40.66%、42.65%、36.98%(見附件三)。

(三)退撫基金自96年起至105年止之歷年平均已實現收益率為2.44%(105年公務人員退休撫卹基金統計年報第98頁參照),且提撥費率若維持在12%,就公務人員部分,在攤提過去負債基礎下,其退撫基金收支平衡所需年投資報酬率為10.6%(見附件四)。

(四)為降低推行退撫新制之阻力,退撫新制除採取不足額提撥之政策外,另採下列措施:退休金之計算基準,改以最後在職同等級人員之本俸2倍計算(退撫舊制時之退休金計算基準為本俸1倍加930元),以增加退休金數額;從優計算公保給付得辦理優惠存款期間,加上一次退休金數額之提高,使得辦理優惠存款之本金大幅提升;年資補償金之給付,致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員,退休所得替代率均相同且最高,兼具舊制年資16年以上者次之,僅具新制年資者再次之,僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同等級、相同服務年資,不同任職時期者,退休所得有顯著之差異(見附件五)。

五、公務人員退撫基金自104年起入不敷出,其於100年至105年之支出、收入比,依序為61.4%、73.2%、84.9%、96.5%、109.8%、124.9%(見附件六)。

六、系爭法律施行前之退休所得(月退休金與公保優存利息之加總)為最後在職同等級人員「本(年功)俸加1倍之75%(年資25年)至95%(年資35年)」。但不得超過「同等級現職人員待遇」之70%(年資15年)至90%(年資35年)(公務人員退休法第32條第3項、第4項、100年退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第4條第3項、第4項參照)。退休所得與現職待遇差異不大。公務人員平均退休年齡由86年之60.9歲,降至105年之56.6歲(見附件七)。

貳、系爭法律主要內涵

一、延後退休金起支年齡:110年12月31日以前,一般自願退休者之月退休金起支年齡為60歲,其後每1年提高1歲,至114年之64歲;自115年起起支年齡65歲(第31條第1項參照)。另增列危勞職務、身心傷病或障礙者、原住民(第17條第2項、第3項、第5項參照),及配合精簡政策,退休年齡為55歲之自願退休要件(第18條第2款、第3款參照)。

二、調整退休金計算基準:系爭法律施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休之申請,而於系爭法律施行後退休生效者,以最後在職經銓敘審定之本俸計算,不予調整。於系爭法律施行後之107年7月1日至108年12月31日退休者,以「最後在職5年之平均俸(薪)額」為計算基準,之後逐年拉長1年,至118年之以「最後在職15年平均俸(薪)額」為計算基準(第27條及系爭法律附表一參照)。

三、調降退休所得:分別設定107年7月1日起至118年1月1日以後之以服務年資計算之相關年度退休所得替代率,適用於全體受規範對象。於系爭法律施行日已退休,且任職滿15年者,於107年7月1日至108年12月31日之退休所得替代率為45%,年增1.5%,最高可計年資35年為75%。於系爭法律施行後退休者,最高可計年資40年,超過35年年資部分,年增0.5%,40年為77.5%。自109年1月1日起至118年1月1日之10年期間,不問服務年資,每年各再調降退休所得替代率1.5%(第37條、系爭法律附表三及第38條參照)。

四、訂定最低保障金額:最低保障金額為公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額〔107年系爭法律修正施行時為3萬3,140元(即1萬4,890元+1萬8,250元)〕。另受規範對象經調降後之各年度月退休所得,亦不得低於系爭法律附表三最末年保障金額。是調降後之退休所得,不得低於最低保障金額,或最末年保障金額中之較高者。又原領金額原即低於最低保障金額或最末年保障金額者,不予調整(第4條第6款、第36條第2項、第39條第2項參照)。

五、調降領取月退休金者之公保給付優惠存款利率:領取月退休金者之公保給付優惠存款利率調降,自107年7月1日至109年12月31日止調降為9%,自110年1月1日起調降為0%。經扣減優存利息後之每月退休所得,不得低於最低保障金額或最末年保障金額中之較高者。就低於上開金額之優惠存款本金部分,仍應以年利率18%計付利息。若於107年7月1日至109年12月31日間,經調降半數之優存利息後,月退休所得仍超過依該年度退休所得替代率與本俸計算之金額時,應依剩餘之優存利息、退撫舊制月退休金、退撫新制月退休金之順序予以扣減,至不超過該年度法定退休所得金額為止(第36條第1項、第3項、第39條第1項參照)。

六、調降領取一次退休金者之優惠存款利率:領取一次退休金者之一次退休金與公保給付優存利息,每月超過最低保障金額之本金部分之優惠存款利率,自107年7月1日至109年12月31日調降為12%;自110年1月1日至111年12月31日調降為10%;自112年1月1日至113年12月31日調降為8%;自114年1月1日起調降為6%。每月之優存利息原低於或等於最低保障金額時,其本金仍以18%計息(第36條第4項參照)。

七、提高共同撥繳費用之基準:由84年之8%至12%、100年之12%至15%,提高為12%至18%(第7條第2項參照)。

八、停發年資補償金:系爭法律施行1年後(即108年7月1日起)退休生效者,不再發給年資補償金(第34條第1項參照)。

九、停止領受月退休金權利:再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資之退休公務人員,停止領受月退休金權利(第77條第1項第3款參照)。

十、挹注退撫基金:調降公務人員退休所得後,各級政府每年所節省之退撫經費支出,應全數挹注退撫基金(第40條第1項參照)。

十一、審定金額恆定與調整:公務人員於系爭法律施行前退休者,依施行時之待遇標準;於施行後退休者,依退休生效時之待遇標準,審定其每月退休所得。審定後之退撫給與,不再隨在職人員之調薪而變動。但得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之(第37條第5項、第38條第5項、第67條第1項參照)。

十二、年資併計:採行退撫舊制、退撫新制、留職停薪及不同職域年資併計制(第11條、第12條參照)。

十三、退撫基金之運用及委託經營:應由專責單位負責,並按季公告收支及運用情形(第10條第1項參照)。

十四、定期檢討:考試院應會同行政院建立年金制度監控機制,5年內檢討制度設計與財務永續發展,並於其後定期檢討(第92條參照)。

參、本院就審查客體(見附件一)之解釋理由

一、憲法對退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度

憲法第18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利(本院釋字第605號解釋參照)。所稱退休金之權利,係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與,為具有財產權性質之給付請求權。

退撫給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退撫給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥,而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與,由退撫基金支應,其財源主要有三,(1)個人提撥:現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息,(2)政府提撥:政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息,以及(3)政府補助:政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,或(b)退撫基金不足以支應退撫給與時,始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款,均由退撫基金管理委員會統一管理,按政府別(中央政府、地方政府)、身分別(政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員),分戶設帳,分別以收支平衡為原則。基金財務獨立,用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出(公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照)。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定,且可由退撫基金中分離。

退撫給與中源自上開(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權,基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分,性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收,自不得為之。

上開(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性,政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息,僅得由退撫基金管理委員會依法管理,並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用,然因其財源源自政府預算,與上開(1)由個人俸給提撥之撥繳費用不同,性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形,是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件,立法機關有一定立法形成空間(註2)。至於上開(3)(a)與(3)(b)之財源,與政府就退撫舊制退撫給與(例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等)之支付,同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。

二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布,84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定:「公務人員退休金,應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之,並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布,85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定:「教職員退休金,應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布,86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例(下稱86年服役條例)第27條第1項規定:「軍官、士官退伍除役給與,應由政府與現役人員共同撥繳費用,設立基金負責支付之,並由政府負最後支付保證責任。」系爭法律第7條第1項亦明定:「第6條所定退撫基金,由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之,並由政府負最後支付保證責任。」

上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退撫給與;如基金發生收支不足時,自應有因應之道。

上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭法律,未特別針對基金收支不足之情形,設相關因應之方式,而規定由政府負最後支付保證責任;在解釋上並未排除於基金收支確有不足時,政府得另採行其他因應措施,包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

另由共同提撥制之精神而言,其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作(公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照);此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下,國家在以預算支應之前,採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施,符合制度之本意。從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與,由政府以預算適時介入,以維持基金之運作。

綜上,政府負最後支付保證責任意旨在於,於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時,政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲,應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視,而不因上開政府負最後支付保證責任之規定,即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

三、退撫給與並非遞延工資之給付

俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付,乃本俸(年功俸)及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和(公務人員俸給法第3條、第5條參照)。由於在職期間確定,俸給總額因而可得確定。退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與,其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金,於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得,與俸給無涉。同理,年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之俸給無關,亦難謂其屬遞延工資。再者,勞退新制之勞工「個人退休金專戶」,係由雇主於受僱人任職期間,依月提工資分級表,按受僱人之薪資分級,提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶,受僱人於符合退休條件,始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金(勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照),性質上或可解為遞延工資之給付,然公務人員月退休所得之總額,繫於退休後餘命之長短,二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。

四、第7條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

系爭法律第7條第2項規定:「前項退撫基金費用按公務人員本(年功)俸(薪)額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率,按月由政府撥繳百分之六十五;公務人員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準,由84年之8%至12%、100年之12%至15%(84年公務人員退休法第8條第3項、100年公務人員退休法第14條第4項參照),提高為12%至18%之規定。

提高共同撥繳費用之基準,固將減少現職人員每月可支配收入額,而限制其財產權,雖會增加現職人員之負擔,然其係於系爭法律施行後,始對未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題,基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量,本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。

第7條第1項規定,依退撫新制年資計得之退撫給與,由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金,負責支給。如前所述,此共同提撥制為收支平衡之財務制度。自該制度實施起,即未依歷次精算報告之意見足額提撥,而長期採取不足額提撥政策,致未能及時挹注退撫基金所需財源,加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素,致退撫新制施行越久,潛藏負債(即學理上所稱之「未提存精算應計負債」)(註4)越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率,與實際提撥費率差距持續加大,足資說明。

退撫基金係退撫新制(自84年7月1日起施行)退休所得之財源,退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉,於潛藏負債逐增,基金發生入不敷出,可預見未來發生財務危機時(見附件六、八),適時調升撥繳費用之基準,以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長,自屬重要公共利益。

立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8%至12%、100年之12%至15%,提高為12%至18%,除顧及退撫基金財務之逐步健全外,復考量政府與現職人員實際負擔能力,授權由考試院會同行政院,依據退撫基金定期財務精算結果,共同釐訂調整實際提撥費率(第8條第1項參照)後,逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%(見附件三)相較,系爭法律採取漸進手段,調高撥繳費用之基準至18%,與上述立法目的之達成間,確有合理關聯。

綜上,第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

五、第4條第6款、第39條第2項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨,尚無違背

系爭法律第4條第6款規定:「最低保障金額:指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第39條第2項規定 :「退休人員每月所領退休所得,依第37條或前條規定計算後,有低於最低保障金額者,支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者,依原金額支給。」

查最低保障金額之設定,係參酌本院釋字第280號解釋意旨,採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額(107年7月為3萬3,140元),作為退休所得最低保障金額。使因系爭法律之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得,均不低於最低保障金額,以保障其等於退休後之基本生活,與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

按退休所得之計算基準有二:服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者,或因其服務年資較短,或因其在職時之本俸較低所致,而非因系爭法律所造成。上開第39條第2項但書規定,係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降,其性質係在保障退休人員之權益,而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得,不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準(社會救助法第4條參照)之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者,即使不予補足,亦尚與憲法所保障之生存權無違。

綜上,上開規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨,尚無違背。

六、第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,無涉法律不溯及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

(一)上開規定無涉法律不溯及既往原則

按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則(本院釋字第620號及第717號解釋參照)。

一次性之退撫給與法律關係,例如請領一次退休金,且未辦理優惠存款個案,固於受規範對象受領給付時終結;非一次性之退撫給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結。此由(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少;(2)退休人員經審定後之月退休金,於系爭法律施行前,應隨現職人員調薪而更動,於系爭法律施行後,得隨消費者物價指數之變動而調整等規定(第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照),皆係建構於繼續性法律關係,可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休金,因退撫給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退撫給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已受領之退撫給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。

查系爭法律規範之退撫給與法律關係,跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後,始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準,核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額,並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額,不再給付應扣除之差額(第36條至第39條參照)。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生,且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要。

(二)上開規定調降原退休所得,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

1、依系爭法律規定調降之退撫給與,並未及於受規範對象在職時所提撥之費用,本院就立法者採取之調降手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採寬鬆標準,予以審查

查依系爭法律規定不同等級與職務人員,原退休所得被調降平均比例,僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%(見附件九)。就含有退撫舊制年資(包括僅具及兼具退撫舊制年資)之部分,其「退撫舊制退休所得」之財源,全部由政府以預算支付;此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資(包括兼具及僅具退撫新制年資)之部分,其「退撫新制退休所得」之財源,則有部分來自個人在職時提撥費用本息;惟依前述調降比例,並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言,其在職時依法提撥之費用為〔本俸 × 2 ×(提撥費用率8%至12%)× 35%〕,即〔本俸 × 2 ×(2.8%至4.2%)〕;其提撥之費用換算成本俸之比例,為「本俸之5.6%至8.4%」。然就系爭法律施行前之退休所得而言,其額度則為〔本俸 × 2 × 系爭法律施行前退休所得替代率(由服務年資20年之40%,至服務年資35年之70%)〕,即〔本俸 × 2 ×(40%至70%)〕;換算成本俸之比例,為「本俸之80%至140%」。則以僅具退撫新制年資20年者為例,原退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之80%,以最大扣除額14.29%計算,其於118年1月1日起之最低退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之68.57%〔即(100%-14.29%) × 80%〕,仍超過其個人在職時提撥之最大費用額,即本俸之8.4%。兩者(68.57%與8.4%)差距達8倍之鉅,縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量,系爭法律之施行,仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間,依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者,依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定,受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分,僅觸及前述所稱恩給制範疇。

依系爭法律規定扣減之退休所得之財源,既屬恩給制之範疇,立法者採取之調整手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,如前所述,本院應採寬鬆標準,予以審查。

2、調降系爭法律施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的

信賴保護原則所追求的法秩序之安定,以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求,必須依民主原則有所回應,兩者同屬憲法保護之基本價值,應予調和。又任何法規皆非永久不能改變,受規範對象對於法規未來可能變動(制定、修正或廢止),亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,在無涉法律不溯及既往原則之情形下,對於人民既存之權益,原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規,如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行,並通常可據為生活或經營之安排,且其信賴值得保護時,須基於公益之必要始得變動。且於變動時,為目的之達成,仍應考量受規範對象承受能力之差異,採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段,始無違信賴保護原則與比例原則(本院釋字第525號及第717號解釋參照)。

查84年公務人員退休法有關退撫給與規定,未訂有施行期限,施行迄系爭法律公布時已逾20年,受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與,為生活與財務規劃,在客觀上已具體表現其信賴,則其預期舊法規將繼續施行,已非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上值得保護。惟查:

(1)月退休所得中之優存利息,僅就以退撫舊制年資計算之一次退休金及(或)公保給付之優惠存款本金為支付;年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付;退撫舊制年資月退休金之每一基數以本俸1倍加930元計付、退撫新制年資月退休金之每一基數則以本俸2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計,導致服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員,因服務期間之不同,月退休所得有顯著之差異。

(2)優惠存款制度係因退撫制度實施之始,公務人員俸給所得偏低,以本俸為計算基準之退休所得,無以維持其退休後之基本生活所需而設立,施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇,其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有調升、90年至107年4次。又至85年底每次調升幅度為5%至20%不等(除84年為3%外),86年以後均為3%。又公務人員於69年之起薪已提高至6,580元,比其他行業就業者起薪平均數6,175元高(註5)。公務人員俸給既未持續偏低,則以該本俸為計算基準之退休所得,即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事,從而如概以退休所得過低為由,繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息,其合理性基礎已有動搖。

(3)優惠存款制度實施之初,係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整,至72年固定為18%後,1年期定存利率已經從72年7.55%,降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%(註6)。優惠存款年利率仍維持18%不變,導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

(4)年資補償金係為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償,施行已逾20年。年資補償金之給付,使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高(對於僅兼具1年舊制年資者最有利),兼具舊制年資16年以上者次之,僅具新制年資者再次之,僅具舊制年資者最低(見附件五)。此群體間退休所得之不均衡,將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高,以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低,而更加彰顯。

(5)因人口結構老化,領取退撫給與人數與年數增加,政府以預算支應退撫舊制退撫給與持續增加。復因少子化結果,繳納費用者人數愈少,確有因應必要。

(6)用以支付退撫新制退撫給與之退撫基金,因自始提撥費率與收益率不足,其財務收支自104年起入不敷出,且將於120年用盡(第6次精算報告參照)之際,政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與,目的係為維護退撫基金之存續。

(7)系爭法律施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大,造成公務人員於符合退休要件時即自願退休,致領取月退休金之退休公務人員之平均起支年齡,於105年下降為56.6歲(見附件七)。退休年齡偏低、退休給付年限增長,除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外,亦導致政府長期培育之人才太早流失,影響政府施政效能。

綜合上開理由,對原退撫給與作適度之調降,係為追求重要公共利益,其目的正當。

3、上開規定採取之調降手段,有助於目的之達成,且未逾必要程度

(1)以服務年資與本俸二要素,為退休所得替代率計算基準,尚屬合理;替代率之設定,有助於系爭法律目的之達成

系爭法律所規定之月退休金係以本俸乘以2為基數內涵,再乘以服務年資為基礎計算之退休所得替代率。上開基數內涵,就系爭法律施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請,於系爭法律施行後退休生效者,係指最後在職經銓敘審定之本俸加1倍;就於系爭法律施行後退休者,係指「最後在職5年至15年之平均俸(薪)額」加1倍(第27條及第37條參照)。是月退休金計算之核心要素為本俸與年資二者。

就本俸之要素而言,系爭法律係以本俸乘以2計算,雖未直接將加給部分計算在內,然查現職人員所領取之職務加給、技術或專業加給、地域加給等,為現職人員因擔任並執行該相關職務之對待給付;其退休後,因已無此種職務上付出,原造成在職俸給個別差異之各類加給,自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本俸係依俸級與俸點計算,為現職人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退撫給與財源之退撫基金撥繳費率係以本俸加1倍計算,以及每月本俸加專業加給之總額約為本俸之1.6倍至1.7倍,以本俸加1倍為計算基礎,對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言,較為有利(註7)等情,得認系爭法律續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數內涵規定,尚屬合理。

就年資之要素而言,系爭法律有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分,使退休所得因服務年資與職級,有合理差距。系爭法律設定107年7月1日起至118年1月1日以後之各年度退休所得替代率,適用於全體受規範對象。使於系爭法律施行日已退休,且任職滿15年者,於107年7月1日之退休所得替代率為45%,年增1.5%,最高可計年資35年為75%。於系爭法律施行後退休者,最高可計年資40年,超過35年年資部分,年增0.5%,40年為77.5%,並自109年1月1日起至118年1月1日之10年期間,不問服務年資,每年各再調降退休所得替代率1.5%(第37條參照)。

依系爭法律核計並調降退休所得差額後,受規範對象於107年7月1日之退休所得額,以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序,分別為以107年7月同等級現職人員本俸2倍為計算式分母之52.5%、60%、67.5%、75%、77.5%(即系爭法律附表三第一年退休所得替代率);就絕大多數受規範對象而言,換算其實質薪資所得(本俸與專業加給)依序分別約為61.95%、70.8%、79.65%、88.5%、91.45%(註8)。服務年資35年之(非主管職人員)月退休所得約相當於現職者於107年7月1日之九成薪。而同樣以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序,受規範對象自118年1月1日起之退休所得額,依序分別為以107年7月同等級現職人員本俸2倍為計算式分母之37.5%、45%、52.5%、60%、62.5%(即系爭法律附表三最末年退休所得替代率);就絕大多數受規範對象而言,實質薪資所得依序約為44.25%、53.1%、61.95%、70.8%、73.75%。服務年資35年者(非主管職人員)之月退休所得約相當於107年7月1日現職者之七成薪。

如前所述,依系爭法律規定不同等級與職務人員,原退休所得被調降平均比例,僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%(見附件九),以領有主管職務加給、優存利息及年資補償金之具退撫新舊制年資者受最大影響。然上開替代率規定,形成如下效果:(1)使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例,退休所得替代率由107年7月1日之75%,降至自118年1月1日起之60%,換算後之實質薪資所得由約為107年7月同等級現職待遇之九成降至七成,且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象;(2)相同退休年資及等級者,不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡,因一體適用相同退休所得計算式,使其等退休所得趨同;(3)服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%,使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者,其於107年7月1日之替代率分別為75%與45%,差距30%,於118年1月1日分別為60%與30%,差距仍為30%,故可維持退休所得以年資為要素之原則;(4)替代率低限部分,以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準,以系爭法律施行前原規定之30%為其最末年(即118年1月1日起)退休所得替代率,俾維持原支領月退休金者之最基本給與,不因系爭法律之施行受不利影響;(5)僅具退撫新制年資者,因退休所得財源部分屬個人先前給付,而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理,使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者,原退休所得替代率為40%,依系爭法律附表三規定,自系爭法律施行日起至116年12月31日止之年度退休所得替代率均超過40%,是其原退休所得自117年起才開始扣減,足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。

綜上,系爭法律年度退休所得替代率規定,有助於系爭法律目的之達成。

(2)扣減順序規定,有助於系爭法律目的之達成

具舊制年資之部分受規範對象於系爭法律施行日,除原退休所得中之優存利息全數被扣除外,部分舊制退休金(含月補償金)亦被扣減之說明如下:按原月退休所得為舊制年資月退休金(含月補償金)、新制年資月退休金與月優存利息之總和,於超過系爭法律第37條規定之年度退休所得替代率與本俸計算之總額時,依系爭法律第36條、第39條第1項之規定,先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。以服務年資35年者為例,於系爭法律施行前之法定退休所得比率上限為95%(公務人員退休法第32條第3項參照),於系爭法律施行日之退休所得替代率上限為75%(系爭法律附表三參照),二者間20%之差額,首自優存利息扣減半數,若扣減後之退休所得額仍高於年度法定退休總額時,由剩餘半數之優存利息中扣減,仍超過時,再扣減舊制退休金中之月補償金,至不超過該年度法定退休所得或法定最低保障金額或最末年保障金額之較高者為止(例舉如附件十)。此扣減順序規定,使部分受規範對象於系爭法律施行日,除原退休所得中之優存利息全數被扣減外,部分舊制退休金(含月補償金)亦被扣減,為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言,原退休所得應被扣減額,究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減,其法效益並無差異,但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性,及消除因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

(3)上開過渡期間、底限與不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段

上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限,及以10年過渡期間調降退休所得替代率外,對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款,領取之優存利息超過最低保障金額者,就該超過部分相應本金之優惠存款利率,自107年7月1日至109年12月31日調降為12%;自110年1月1日至111年12月31日調降為10%;自112年1月1日至113年12月31日調降為8%;自114年1月1日起調降為6%,未全數扣除,過渡期間6年;對於因公傷病命令退休者之原退休所得,不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

4、小結:第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

綜上,原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景,嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象,然實非可歸責於受規範對象,且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開(二)1、2、3之理由,上開調降原退休所得之相關規定,對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的:(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員,因服務期間之不同,退休所得之顯著差異;(2)消除兼具舊制與新制年資者,因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡;(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;(6)延緩政府培育人才提早流失,以及(7)延續退撫基金之存續,維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益,且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度,得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

七、倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於按第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密

查調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展,保障退休人員老年經濟生活安全,經檢討原有退休制度不合宜之處,並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案,分階段改革。系爭法律之制定,係短程改革之作為,旨在檢討現行制度,期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益,解決急迫財務危機。是本案所應審酌者,係政府為解決公務人員退撫基金瀕臨於120年破產之財務危機,及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代(25年至30年)之現階段改革效益目的,所採取系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段,其對受規範對象之財產權所造成不利影響,是否違反比例原則。

如前所述,本院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性,其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當,及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。

查依銓敘部所提系爭法律草案,其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年,即第1、2年降為9%;第3、4年降為6%;第5、6年降為3%;第7年起降為0%;另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%,調降期程15年,並將因此節省之退撫費用支出,以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定(諸如起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素)不變之情形下,如實際提撥率調至18%,公務人員退撫基金用盡年限預估可由原120年延後至139年;如實際提撥率調至15%,則可由原120年延後至134年。此有銓敘部提出之106年度「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」稱節省之退撫經費支出全數挹注公務人員退撫基金,將使該基金用盡年限預估可由原120年延後至139年可稽。

系爭法律附表三於審議期間,立法者除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限(如退休年資35年為60%,15年為30%)之架構,另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月,使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除;就年度調降退休所得替代率期程及幅度,則綜合考試院版草案(調降期程為10年,每年調降1%,共調降10%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為70%,15年為45%)及銓敘部版草案(調降期程為15年,每年調降1%,共調降15%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為60%,15年為30%),最後上開附表三規定,調降期程定為10年、每年調降1.5%,共調降15%。由於上述二調降期程及每年降幅之設定,將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金(第40條第1項參照),在上開起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素不變情形下,系爭法律「現階段改革效益」之目的將可能提前達成。

倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施(例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額),俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

八、第67條第1項前段規定與系爭法律改革初衷不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求

系爭法律第67條第1項前段規定:「公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,係基於退休所得替代率與本俸計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定(系爭法律附表三參照)。本俸部分,於系爭法律施行前已退休者,依系爭法律施行日(107年7月1日)同等級現職人員本俸2倍計算;於系爭法律施行後退休者,以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本俸2倍計算,均不再隨現職人員待遇調整而更動。為貫徹依系爭法律第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的,國家自有維持依系爭法律重新審定之退撫給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務(系爭法律施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照)。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務,與系爭法律改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

九、第77條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力

按等者等之,不等者不等之,為憲法平等原則之基本意涵。是如對相同事物為差別待遇而無正當理由,或對於不同事物未為合理之差別待遇,均屬違反平等原則。又法規範是否符合平等原則之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第593號、第682號、第694號、第701號、第760號及第764號解釋參照)。

系爭法律第77條第1項第3款規定:「退休人員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」係以受規範對象再任私立學校職務及支領超過法定基本工資之薪酬為由,而停止其原得領受之月退休金權利,顯係以受規範對象是否再任私立學校職務及支領超過法定基本工資之薪酬為分類標準,而直接限制受規範對象之財產權;因退休公務人員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。綜合考量上開規定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型,本院就此應適用較為嚴格之審查標準,以判斷其合憲性,除其目的須為追求重要公共利益外,其手段與目的之達成間並須具有實質關聯,始符合憲法第7條保障平等權之意旨。

查上開規定之立法目的,在於防止出現支(兼)領月退休金之退休人員再任受有政府獎補助私立學校職務領取薪酬,而發生從政府實際領受雙薪之現象,以及提供年輕人較多工作機會(立法院公報第105卷第82期委員會紀錄第364頁至第402頁、銓敘部於本院108年5月15日公開說明會,就說明會爭點題綱第7點之說明參照)。此二目的均係為追求重要公共利益。

惟就其手段而言:

1、系爭法律於106年8月9日制定公布,依105年10月7日修正發布之教育部獎勵補助私立技專校院整體發展經費核配及申請要點第9點第5款第3目,及106年1月24日修正發布之教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫要點第8點第1款第1目規定,私立技專校院不得使用獎補助經費支付有支(兼)領退休金之公務人員再任薪資;依104年6月10日修正公布施行之學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第8條第8項規定,政府不負擔支(兼)領退休金公務人員,再任私立學校教職員之退撫儲金等,足見政府對於私立學校之獎補助經費,原則上不致發生退休公務人員再任私立學校職務時,從政府直接領受雙薪之問題。且縱認政府對私立學校之補助亦可能構成對退休人員再任私立學校職務薪資之實質給付,致其有從政府實際上領受雙薪之顧慮。然查,以私立大學獎補助款為例,教育部依私立大學現有規模、政策績效及助學措施核發之補助經費,或依辦學特色與行政運作核發之獎勵經費(獎勵私立大學校院校務發展計畫要點)金額,於各大學間存有重大差異(以108年度為例,由最高之1億6,314萬餘元至最低之50萬元),甚有自願放棄獎補助之私立大學(見附件十一),可見並非所有再任職於私立學校者,都會發生上述從政府實際領受雙薪之問題。是上開規定未區分該私立學校是否受有政府獎補助,或獎補助金額是否足以支付再任職者之薪資,即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由,一律停止再任私立學校職務領有超過法定基本工資之受規範對象,領受月退休金權利,其所採分類標準顯然涵蓋過廣,尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯。

2、政府給予獎補助之對象,並未限於私立學校。政府對於其他私人機構亦得依法提供獎勵、補助或稅捐之減免,例如為協助、促進產業創新活動,提升產業競爭力,給予計畫獎補助款,或准予抵減營利事業所得稅稅額,且明定獎補助款得用於該相關計畫之人事費用(例如產業創新條例第9條、第10條、經濟部協助產業創新活動補助獎勵及輔導辦法第4條、第10條參照)。然上開規定對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象,並未停止其繼續領受月退休金之權利。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象,將因其係任職於私立學校或其他私人機構,而受有是否停發月退休金權利之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言,上開規定所採之分類標準,顯然涵蓋過窄,尚難謂具有實質關聯。

3、再者,退休公務人員本得自由選擇領取一次退休金或月退休金,二者僅有領取方式之差異,然其本質上均為退撫給與,則無不同。上開規定僅限制支(兼)領月退休金之公務人員領受月退休金權利,而不及於領取一次退休金者,其分類標準,顯然涵蓋過窄,亦尚難謂具有實質關聯。

綜上,上開停止再任私立學校職務受有超過法定基本工資之受規範對象,領受月退休金權利規定,與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力。

至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,而將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡者再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成空間,然仍應符合平等原則,自屬當然。

肆、暫時處分之聲請應予駁回

 

【釋字第782解釋重點摘要】

一、憲法對退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度—採取寬鬆審查標準

憲法第18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利(本院釋字第605號解釋參照)。所稱退休金之權利,係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與,為具有財產權性質之給付請求權。

退撫給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退撫給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥,而受不同層級之保障。

退撫給與中源自(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權,基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準。(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。政府就此部分固不 得為相異用途之使用,然因其財源源自政府預算,性質上屬恩給制之範疇。(3)政府補助:政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,或(b)退撫基金不足以支應退撫給與時,始撥交之補助款項本息。(3)(a)與(3)( b)之財源,與政府就退撫舊制退撫給與之支付,同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則 時,應採較為寬鬆之審查標準。

 

二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。系爭法律第7條第1項亦明定「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退撫給與;如基金發生收支不足時,自應有因應之道。包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神。從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與,由政府以預算適時介入,以維持基金之運作。

 

三、退撫給與並非遞延工資之給付

俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付,乃本俸(年功俸)及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和。由於在職期間確定,俸給總額因而可得確定。退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與,其中優存利息係因依法辦理優惠存款契約而取得,與俸給無涉。

年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之俸給無關,亦難謂其屬遞延工資。公務人員月退休所得之總額,繫於退休後餘命之長短,是退撫給與並非遞延工資之給付。

 

四、第7條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背(編按:屬於不真正溯及既往,且採取寬鬆審查標準)

系爭法律第7條第2項規定:「前項退撫基金費用按公務人員本(年功)俸(薪)額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率,按月由政府撥繳百分之六十五;公務人員繳付百分之三十五。」

雖會增加現職人員之負擔,然其係於系爭法律施行後,始對未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。

退撫基金係退撫新制退休所得之財源,退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉,於潛藏負債逐增,基金發生入不出,可預見未來發生財務危機時,適時調升撥繳費用之基準,以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長,自屬重要公共利益。

立法者考量政府與現職人員實際負擔能力,授權由考試院會同行政院,共同釐訂調整實際提撥費率後,逐步調至上限之 18%。系爭法律採取漸進手段,調高撥繳費用之基準至18%,與上述立法目的之達成間,確有合理關聯。

 

五、第4條第6款、第3條第2 項規定,與憲法保障服公職權、生存權之意旨,尚無違背

 

系爭法律第4條第6款規定:「最低保障金額:指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第39條第2項規定 :「退休人員每月所領退休所得,依第37條或前條規定計算後,有低於最低保障金額者,支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障 金額者,依原金額支給。」

 

查最低保障金額之設定,係參酌本院釋字第 280 號解釋意旨,採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額,作為退休所得最低保障金額。使因系爭法律之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得,均不低於最低保障金額,以保障其等於退休後之基本生活,與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。

按退休所得之計算基準有二:服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者,或因其服務年資較 短,或因其在職時之本俸較低所致,而非因系爭法律所造成。上開第39條第2項但書規定,係保障原低於最低保障金額者 之退休所得不被調降,其性質係在保障退休人員之權益,而非不利於其等之規定。

此與最低生活費標準(社會救助法第4條參照)之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者,即使不予補足,亦尚與憲法所保障之生存權無違。

 

六、第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,無涉法律不溯 及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

 

按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實 於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則

一次性之退撫給與法律關係,固於受規範對象受領給付時終結;非一次性之退撫給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結,皆係建構於繼續性法律關係。是對於非屬一次性之退撫給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休金,因退撫給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退撫給與內容,且將之適用於新法規 施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已受領之退撫給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要。

 

(二)上開規定調降原退休所得,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

1.依系爭法律規定調降之退撫給與,並未及於受規範對象在 職時所提撥之費用,本院就立法者採取之調降手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採寬鬆標準,予以審查。

就含有退撫舊制年資(包括僅具及兼具退撫舊制年資) 之部分,其「退撫舊制退休所得」之財源,全部由政府以預 算支付,屬恩給制範疇。就含有退撫新制年資(包括兼具及 僅具退撫新制年資)之部分,其「退撫新制退休所得」之財源,則有部分來自個人在職時提撥費用本息;惟依前述調降比例,並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。

縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量,系爭法律之施行,仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者,依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定,受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分,僅觸及前述所稱恩給制範疇。

立法者採取之調整手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,如前所述,本院應採寬鬆標準,予以審查。

 

2.調降系爭法律施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的

任何法規皆非永久不能改變,受規範對象對於法規未來可能變動,亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,在無涉法律不溯及既往原則之情形下,對於人民既存之權益,原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規,如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行,並通常可據為生活或經營之安排,且其信賴值得保護時,須基於公益之必要始得變動。且於變動時,為目的之達成,仍應考量受規範對象承受能力之差異,採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段,始無違信賴保護原則與比例原則。

查84年公務人員退休法有關退撫給與規定,未訂有施行期限,施行迄系爭法律公布時已逾20年,受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與,為生活與財務規劃,在客觀上已具體表現其信賴,則其預期舊法規將繼續施行,已非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上值得保護。

 

惟查:

(1)不同年代之退撫制度設計,導致服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員,因服務期間之不同,月退休所得有顯著之差異。

(2)公務人員於69年之起薪已提高至6,580元,比其他行業就業者起薪平均數6,175 元高。公務人員俸給既未持續偏低,如概以退休所得過低為由,繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息,其合理性基礎已有動搖。

(3)優惠存款制度:優惠存款年利率至72年固定為18%後, 1 年期定存利率已經從72年7.55%,降到105年1.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變,導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

(4)年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償,施行已逾20年。年資補償金之給付,使此群體間退休所得之不均衡,將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高,以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低,而更加彰顯。

(5)因人口結構老化,領取退撫給與人數與年數增加,復因少子化結果,繳納費用者人數愈少,確有因應必要。

(6)退撫基金因自始提撥費率與收益率不足,其財務收支自104 年起入不敷出,且將於120年用盡,政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與,目的係為維護退撫基金之存續。

(7)系爭法律施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大,造成公務人員於符合退休要件時即自願退休,致退休年齡偏低、退休給付年限增長,除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外,亦導致政府長期培育之人才太早流失,影響政府施政效能。

綜合上開理由,對原退撫給與作適度之調降,係為追求重要公共利益,其目的正當。

 

3.上開規定採取之調降手段,有助於目的之達成,且未逾必要程度

(1)以服務年資與本俸二要素,為退休所得替代率計算基準,尚屬合理;替代率之設定,有助於系爭法律目的之達成。

就本俸之要素而言,系爭法律係以本俸乘以2計算,對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言,較為有利,得認系爭法律續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數內涵規定,原則上尚屬合理。

就年資之要素而言,系爭法律有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分,使退休所得因服務年資與職級,有合理差距。

上開替代率規定,形成如下效果:

(1)使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例,退休所得替代率由107年7月1日之75%,降至自118 年 1月1日起之60%,換算後之實質薪資所得由約為107年7月同等級現職待遇之九成降至七成,且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象;

(2)相同退休年資及等級者,不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡,因一體適用相同退休所得計算式,使其等退休所得趨同;

(3)服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%,使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者,其於107年7月1日之替代率分別為75%與 45%,差距30%,於118年1月1日分別為60%與30%,差距仍為 30%,故可維持退休所得以年資為要素之原則;

(4)替代率低限部分,以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準,以系爭法律施行前原規定之30%為其最末年(即118年1月1日起)退休所得替代率,俾維持原支領月退休金者之最基本給與,不因系爭法律之施行受不利影響;

(5)僅具退撫新制年資者,因退休所得財源部分屬個人先前給付,而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理,使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者,原退休所得替代率為40%,依系爭法律附表三規定,自系爭法律施行日起至116年12月31日止之年度退休所得替代率均超過40%,是其原退休所得自117年起才開始扣減,足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。

綜上,系爭法律年度退休所得替代率規定,有助於系爭法律目的之達成。

 

(2)扣減順序規定,有助於系爭法律目的之達成。

依系爭法律第36條、第39條第1項之規定,先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。此扣減順序規定,使部分受規範對象於系爭法律施行日,除原退休所得中之優存利息全數被扣減外,部分舊制退休金亦被扣減,為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言,原退休所得應被扣減額,究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減,其法效益並無差異,但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性,及消除因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

 

(3)上開過渡期間、底限與不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段

上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限,及以10年過渡期間調降退休所得替代率外,優存利息超過最低保障金額者,就該超過部分相應本金之優惠存款利率,自 107年7月1日至 109 年12月31 日調降為12%;自110 年1月1日至111年12月31日調降為10%;自112 年 1月1日至 113 年 12 月 31 日調降為 8%;自114 年1月1日起調降為6%,未全數扣除,過渡期間6年;對於因公傷病命令退休者之原退休所得,不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

 

七、倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於按第 92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密

 

是本案所應審酌者,係政府為解決公務人員退撫基金瀕臨於120 年破產之財務危機,及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代(25年至30年)之現階段改革效益目的,所採取系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段,其對受規範對象之財產權所造成不利影響,是否違反比例原則。

本院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性,其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當,及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。

查依銓敘部所提系爭法律草案,其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年,即第 1、2年降為9%;第3、4年降為6%;第 5、6 年降為 3%;第 7 年起降為 0%;另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%,調降期程15年,並將因此節省之退撫費用支出,以編列預算方式逐年全額挹 注退撫基金。且在草案其他規定不變之情形下,如實際提撥率調至18%,公務人員退撫基金用盡年限預估可由原120年 延後至139年;如實際提撥率調至 15%,則可由原120年延後至134 年。

系爭法律附表三於審議期間,立法者除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限之架構,另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月,使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除;就年度調降退休所得替代率期程及幅度,則綜合考 試院版草案(調降期程為10 年,每年調降1%,共調降 10%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為70%,15 年為 45%)及銓敘部版草案(調降期程為15年,每年調降 1% 共調降 15%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年 為 60%,15 年為 30%),最後上開附表三規定,調降期程定為10 年、每年調降 1.5%,共調降 15%。由於上述二調降期程及 每年降幅之設定,將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金,在上開起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素不變情形下,系爭法律「現階段改革效益」之目的將可能提前達成。

倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於依第92 條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施(例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額),俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

 

八、第67條第1項前段規定與系爭法律改革初衷不盡一致, 相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動 累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求

為貫徹依系爭法律36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的,國家自有維持依系爭法律重新審定之退撫給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務。

系爭法律第67條第1項前段規定:「公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務,與系爭法律改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於 消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

 

九、第77條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力

系爭法律第77 條第1項第3款規定:「退休人員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」顯係以受規範對象是否再任私立學校職務及支領超過法定基本工資之薪酬為分類標準,而直接限制受規範對象之財產權;因退休公務人員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。

綜合考量上開規定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型,本院就此應適用較為嚴格之審查標準,以判斷其合憲性,查上開規定之立法目的,在於防止出現支(兼)領月退休金之退休人員再任受有政府獎補助私立學校職務領取薪酬,而發生從政府實際領受雙薪之現象,以及提供年輕人較多工作機會。此二目的均係為追求重要公共利益。

 

惟就其手段而言:

1.上開規定未區分該私立學校是否受有政府獎補助,或獎補助金額是否足以支付再任職者之薪資,即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由,一律停止再任私立學校職務領有超過法定基本工資之受規範對象,領受月退休金權利,其所採分類標準顯然涵蓋過廣,尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯。

2.政府給予獎補助之對象,並未限於私立學校。政府對於其他私人機構亦得依法提供獎勵、補助或稅捐之減免,然上開規定對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象,並未停止其繼續領受月退休金之權利。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象,將因其係任職於私立學校或其他私人機構,而受有是否停發月退休金權利之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言,上開規定所採之分類標準,顯然涵蓋過窄,尚難謂具有實質關聯。

3.上開規定僅限制支(兼)領月退休金之公務人員領受月退休金權利,而不及於領取一次退休金者,其分類標準,顯然涵蓋過窄,亦尚難謂具有實質關聯。

至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,而將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡者再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成空間,然仍應符合平等原則,自屬當然。

【釋字第782解釋許志雄大法官提出部分協同部分不同意見書摘要】

106 年 8 月 9 日制定公布之公務人員退休資遣撫卹法(下稱系爭法律),與同日制定公布之公立學校教職員退休資遣撫卹條例、107 年 6 月 21 日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例,並列年金改革三大法律。本號解釋就系爭法律之審查結果,約可分為四部分:

一、系爭法律第 4 條第 4 款至第6 款、第 7 條第 2 項、第 18 條第 2 款、第 3 款、第 36 條至第 38 條、第 39 條第 1 項及第 2 項等規定,均屬合憲;

二、第77條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力;

三、關於第67條第1項前段規定,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,俾符憲法上體系正義之要求;

四、相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。本席對上開審查結果之第一及第二部分,敬表贊同,但認理由尚有補充空間,特別是多數意見就法律不溯及既往原則及信賴保護原則所持見解,是否妥適,有待商榷;對審查結果之第三部分,深感問題重重,礙難同意;對審查結果之第四部分,認論理前後不一致,於比例原則之適用未盡允當,值得檢討。另年改涉及代際正義問題,本號解釋避而不談,亦有省思之必要。爰提出部分協同部分不同意見書。

本席對上開審查結果之第一至第三部分及代際正義問題,所涉法理之剖析與主張,於釋字第781號解釋部分協同部分不同意見書已有詳論,為節省篇幅,不再贅述。茲僅就第四部分略抒意見如下:

一、年金改革之最終目標,在於追求退撫制度之永續發展、退撫基金之永續經營。惟為避免衝擊太大,公務人員難以承受,爰分階段進行改革。

二、系爭法律之制定,係短期改革之作為,旨在檢討、 調整既有制度,期以達成公務人員退撫基金至少延續一個世代(25年至30 年)之現階段改革效益目的。依銓敘部原擬系爭法律草案,以及 106年度「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」,該基金用盡年限預估可由原120年延後至139年。是現階段改革效益目的,應係退撫基金「至少」延續一個世代(25年至30年),而非限定在139 年。

三、系爭法律草案附表三經立法院審議後,縮短優惠存 款利息歸零之調降期程,並重新設定退休所得替代率之調降期程及每年降幅。據此,退撫基金用盡年限可望從原先預估之139 年再延後一、二年。即使延後一、二年,仍在原立法目的涵蓋之範圍內,不會產生調降手段過苛,逾越達成目的所必要之程度,而違反比例原則之問題。

四、關於系爭法律第37條之合憲性,本號解釋以寬鬆基準審查,獲致與信賴原則、比例原則無違之結論。審查該條之附表(即系爭法律附表三)時,於解釋理由書重申:「本院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性,其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當,及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。」

依此寬鬆基準審查,系爭法律附表三自與第37條相同,尚未違反比例原則,應屬合憲,不俟贅言。

五、惟多數意見要求,在一定條件下,相關機關應採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。多數意見先以較寬鬆之基準審查有關規定之合憲性,接著以較嚴格之基準向相關機關提出作為之要求。其前後立場不無扞格之處,且過度介入政治部門之政策 形成與執行,難謂允當。

【釋字第782解釋張瓊文大法官提出,詹森林大法官加入四、論之部分協同部分不同意見書摘要】

本席對於各號解釋之結論多可表贊同,惟就部分論述,仍認有未盡之處;或有部分並不贊成,因各號解釋所涉爭點共通者居多,爰僅提出一份協同暨部分不同意見書,或補其闕遺,或敘明立場。

 

本號解釋多數意見雖引用本院釋字第605號解釋,認為「憲法第18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利」,並認「所稱退休金權利係指公職人員因服公職取得國家對其退休生活照顧義務之給與」,且此給與本身「為具有財產權性質之給付請求權」,而謂此種給付請求權受憲法財產權之保障。然對於此種由服公職權所衍生之財產權與一般財產權有無性質上之不同,是否應受不同程度之保障,並未置一語,反而以退撫給與源自何種資金來源作為判斷審查標準之依據。亦即,如係源自個人提撥退撫基金費用本息部分之財產上請求權,應受較高之保障,司法者即應採較為嚴格之審查標準;如係源自政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息,以及政府於退撫基金未達法定最低收益或退撫基金不足以支應退除給與時,始撥交之補助款項本息部分,屬恩給制之範圍,司法者審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。

惟「憲法第18條規定,人民有服公職之權利,旨在保障 人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸 給與退休金等權利。國家則對公務員有給予俸給、退休金等 維持其生活之義務」(釋字第575號、第605號及第658號解釋 參照)。其內涵乃人民取得服公職之資格後,即與國家發生公 法上之職務關係,除國家對於依法令從事公務之人民有上開 義務外,相對的,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。公務員對國家所負之忠誠義務涵蓋甚廣,單就公務員服 務法而言,即有服從命令、保密及保持品位等一般性義務。

關於服公職權之審查標準,在目前的大法官解釋中因所涉各聲請案之聲請人身分類別、事件類型等內容差異,結論並不一致。有見解認為服公職權中有部分權利應受制度性保障,抑或認為服公職權為廣義之參政權,涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行,與公共生活秩序之形塑密切相關,對此權利所為之差別待遇,原則上應受較嚴格之審查。亦有認為可採寬鬆審查標準者,僅須審查立法目的是否正當,所採取之手段與目的之達成間是否具合理關聯。本席認為,服公職權實際上為多種基本權之組合,於進入公職前,具有較接近於參政權及工作權之性質,服公職期間則兼有參政權、工作權及財產權的性質,離開公職後,如屬退除給與或退撫給與事項,具有較接近於財產權之性質;如係於一定期間內禁止擔任與離職前有職務直接關係之營利事業之相關職務,則屬工作權之限制。應依公務員屬性之不同,所受限制之不同,而予以不同之審查標準。亦即,於進入公職前,關於參與公務人員考試等事項,涉及人民選擇職業之自由,如係規定從事公職之個人本身所應具備之專業能力或資格等主觀條件,且可經由訓練培養而獲得者,例如,學歷、技能等,立法者欲對此加以限制,須有重要公共利益存在,即應採取較嚴格之審查標準。

而於從事公職之際,存有公法上職務關係,國家如限制關於執行職務之方法、時間、地點等執行職業自由,立法者為追求一般公共利益,於無涉公務員身分保障之事項,非不得予以適當之限制,即採寬鬆之審查標準。至於退休或離職後,已無公法上職務關係存在,有關財產權的保護問題,此時原則上應採與財產權保障之相同審查標準即可。惟如涉及公務員制度性保障之領域,如俸給之敘定、退休金之給與等,自仍應採較嚴格之審查標準。

故系爭法律及系爭條例所限制者可統稱為服公職權所衍生之權利,惟因服公職權之內涵於公務員與國家成立公法上關係之前、中、後,分別具有參政權、工作權及財產權等不同基本權之內涵,故而國家對其所為之限制,亦將因而異其標準。以本號解釋所涉及之法律條文而言,雖與財產權較為接近,惟因退除給與為公務員制度性保障之範疇,故應採取較嚴格之審查標準。

本院第781號解釋之主體雖為軍人,但因軍人亦屬廣義 公務員之一環,於在職期間亦負有與公務員相當之禁止兼 職義務,且如為軍士官者,早自48年即得領取終身俸。故 軍人之退除給與不同於一般人民單純經營經濟生活而取得之財產權,而係與服公職權不可分割之國家生活照顧義務所產生之權利,與軍人於在職期間所負之禁止兼職等義務存有 類似對價之關係,自應予以較嚴格之審查。

多數意見在公務人員年改相關之本院第782號解釋中認為:「依系爭法律規定調降之退撫給與,並未及於受規範對 象在職時所提撥之費用,本院就立法者採取之調降手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採寬鬆標準予以審查。」申言之,受規範對象受完整保護者,除了自己在 職期間以自己之金錢(俸給之一部分)所提撥之退休準備費 用本息部分之外,只要是以國家預算支付的部分,不論是

(1)國家依退撫新制履行其共同提撥之法定義務,或是

(2)退撫舊制時期之完全恩給制,或

(3)政府於退撫基金運作未 達法定收益,或基金不足以支應退撫給與時所撥交之補助款 ,一律以寬鬆審查為標準,完全未審酌公務人員與國家間具有上述公勤務關係之特殊性。

不過,縱使提高審查標準,採取嚴格審查。本席也不得不勉強同意,不論現職或已退休之人員,對於過去實施多年較為有利之退休制度,雖確有值得保護之信賴利益存在。但為因應人口結構變遷,避免少子化後之世代負荷過重;降低過去較為優惠之退除役或退休給與(特別是優惠存款及補償金),使國家資源得以合理分配;並延續退撫基金之存續,調 降退除役或退休給與,確實是為重要之公共利益,所採取之 手段亦有助於目的之達成,有其正當化之基礎。

【釋字第781號解釋湯德宗大法官提出部分不同意見書摘要】

一、年改三法設定「退休所得上限」,並溯及適用於前此已退休之軍公教人員,是否違反「法律不溯既往」原則?

按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則(本院釋字第620號及第717號解釋參照)謂「將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用」,學理上稱為「不真正溯及既往」(unechteRückwirkung),按本院釋字第717 號解釋,即「無涉禁止法律溯及既往原則」。反之,將新法規適用於該法規生效前業已發生並終結之事實或法律關係,則為「真正溯及既往」(echte Rückwirkung),原則上應予禁止。準此,系爭條例第26 條以重新訂定「給予基準」之方式,設定「退休所得上限」,並溯及適用於前此已退休之軍人,究屬「真正溯及既往」,從而原則上應予禁止,抑或屬於「不真正溯及既往」,從而應檢視其是否符合信賴保護原則」,即為本案之關鍵。

多數意見認為:「一次性之退撫給與法律關係,例如請領(一次)退休金,且未辦理優惠存款之個案,固於受規範對象受領給付時終結;……非屬一次性之退撫給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休俸,因退撫給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退撫給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已領受之退撫給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則」(解釋理由書第86段參照)。

多數意見舉出兩點理由,支持「非一次性之退撫給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結」的判斷:

(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而停止、喪失、恢復;

(2)退休人員經審定後之月退休俸,於系爭條例施行前,應隨現職人員調薪而更動。

本席以為,這三點理由都站不住腳。

第1點有關「停止」、「喪失」及「恢復」退撫給與之規定,與所謂「法律關係是否終結」無關,應視為領取退撫給與之「解除條件」,條件成就時(如叛國)即發生預定的法律效果(停止、喪失領受退撫給與的權利)。這些「解除條件」同樣可以規定(適用)於支領「一次性退撫給與」的人員(追回其領受之退撫給與)。

第2點理由實退撫制度的設計問題,無關乎支領「月退俸」之法律關係。否則,依多數意見之邏輯,目前年改三法(含本法)皆規定退休(退伍除役)人員經審定後之月退休俸,即固定以施行日同等(職)級現職人員之本俸為準,不再隨現職人員調薪而更動,則年改新制以後支領月退休俸者,應認其與國家間之法律關係業已終結?!

本席以為,軍公教人員「退撫給與」(退除給與)請求權的權利內容於國家核定其退休(退伍除役)時,即告確定。此有「退休(退伍除役)證書」可資證明。反之,如果認為支領月退休金(俸)者與國家間之法律關係迄未終結,甚或永不確定,則何需發給「退休(退伍除役)證書」?就此而言,本院釋字第717 號解釋將法規溯及適用區分為「真正溯及既往」與「不真正溯及既往」,固屬正確;惟其認「系爭規定(按:銓敘部中華民國 95 年 1月17日增訂發布之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點,及教育部95年1月27日增訂發布之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點,有關以支領月退休金人員之每月退休所得,不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式,減少其公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定)僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係,並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係」,則屬歸類錯誤,應予變更。

二、「限制」領取月退休俸的公務人員「再任」職私立校,如何違憲?

如前所述,本席協力參與作成宣告系爭條例第34條第1項第3款限制退伍除役軍人「再任」私立大學專任教師之規定「違憲」之結論。本席亦同意應以「較為嚴格之審查標準」進行審查(解釋理由書第 121 段參照)。而以系爭規定之手段是否顯然「涵蓋過廣」(over-inclusive)或顯然「涵蓋過窄」(under-inclusive),綜合論述諸多違反平等權的疑義,在本案不失為一有效的論證方法。至於其他所涉爭點如何處理,論理有無尚可改進之處,已無關宏旨,此處不及詳論。

猶需一言者,本解釋理由書第20段以「俾符憲法上體系正義之要求」為由,諭知相關機關應依本解釋意旨儘速修正系爭條例第39項第1 項前段之規定,當消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金。這段文字的意義不僅在於,在多數同仁幾乎一面倒的解釋系爭條例主要限制規定「合憲」的情形下,能作成如上宣告,相當難能可貴;其意義更在於宣示:當國家採取限制行為(如削減退休金)時,其應合乎最低的理性要求,確保規範的前後邏輯一致(是名「體系正義」)。該段理由書有謂:「為貫徹系爭條例第 26 條設定現階段合理俸率(退休所得替代率)之改革目的,國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務(系爭條例施行細則第48條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照)」,實值細繹。

 

原文轉載:釋字第781號【陸海空軍軍官士官退除給與案】


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